Resumen del informe de Comité de Expertas y Expertos para una Mejora Regulatoria en el Mercado del Gas Natural

En Noviembre de 2022 se presentó el Comité de Expertas y Expertos para una Mejora Regulatoria en el Mercado del Gas Natural, en una labor conjunta de los ministerios de Economía y Energía para impulsar una modernización de la regulación, y hacer frente a alertas que habrían sido levantadas por informes previos.

El Comité estuvo conformado por un equipo transversal de profesionales con vasta trayectoria en el área económica y regulatoria: Ana María Montoya, economista y académica experta en organización industrial, libre competencia y microeconometría; Andrés Gómez-Lobo, economista y docente, ex ministro de Transportes en el segundo gobierno de la expresidenta Michelle Bachelet; Eduardo Saavedra, economista y exministro del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia entre 2014 y 2020; Soledad Hormazábal, economista y asesora económica del gabinete presidencial del segundo gobierno del expresidente Sebastián Piñera; y nuestro socio Rodrigo Castillo, abogado y director del magister en regulación económica de la Universidad Adolfo Ibáñez.

Para la elaboración del informe, con el fin de realizar las recomendaciones de política pública pertinentes, el Comité tuvo presente las modificaciones introducidas por Ley N° 20.999, que modificó la Ley de Servicios de Gas, así como la discusión en torno a la misma; las condiciones de competencia existentes en la comercialización a través de redes concesionadas de GN; la organización industrial del sector con particular énfasis en las condiciones de acceso a la infraestructura necesaria para la provisión de Gas Natural a través de las redes concesionadas; y la revisión de los mecanismos de regulación tarifaria utilizados en la industria en Chile.

En cuanto a la información utilizada para la elaboración del informe destacan el informe elaborado en 2021 por la Fiscalía Nacional Económica sobre la industria del Gas, antecedentes adicionales solicitados y aportados por la FNE relativos al grado de sustitución de Gas Natural por GLP no contenidos en el informe previo, una revisión de estudios académicos existentes relativos al análisis de sustitución en Chile; e información proporcionada por la Comisión Nacional de Energía información relativa a las solicitudes de cambio de proveedor requerida por los clientes, el uso de los segmentos -red primaria, secundaria y terciaria de las redes concesionadas para abastecer a distintos tipos de clientes, la evolución de la demanda mensual por tipo de clientes, la distribución de los costos en los distintos eslabones relevantes para la producción de gas por redes concesionadas sujetas a chequeo de rentabilidad máxima.

Asimismo, el informe contiene un análisis de las políticas de descuentos existentes de las empresas de Gas Natural.

Otro elemento importante que el Comité tuvo en consideración fue la evidencia comparada de la regulación de esta industria. Se revisaron los estudios elaborados por el Banco Mundial y Mas Energía, y se realizó una revisión de la experiencia comparada y un análisis de la jurisprudencia en relación a los incentivos que se generan en la integración vertical de los distintos eslabones relevantes para la posterior comercialización de GN por redes concesionadas al cliente final.

Se analizan las deficiencias identificadas en el mecanismo de chequeo de rentabilidad máxima, actualmente vigente en ciertas zonas geográficas, y que a su vez sería el mecanismo actualmente aplicable para aquellas empresas que superaran los límites de rentabilidad establecidos en la normativa. Se analizan distintas mejoras a la regulación tarifaria actualmente vigente para el Gas Natural, en base a las mejores prácticas en la materia aplicadas en otras jurisdicciones.

En base a todos los antecedentes analizados, sumado a las entrevistas realizadas a distintos expertos, y las discusiones internas entre los miembros del Comité, se desarrolló el siguiente diagnóstico compartido de la situación competitiva de la industria y los mecanismos existentes de regulación: El Comité constató que existe algún grado de competencia entre el Gas Natural y otros combustibles, especialmente en clientes industriales y en residenciales para calefacción, pero no existen antecedentes suficientes para afirmar que estos niveles de competencia disciplinan de manera adecuada los precios del Gas Natural.

De esta forma, se determina que no pareciera haber evidencia de la existencia de sustitutos fuertes del Gas Natural para el caso de los clientes residenciales en usos distintos a la calefacción, de modo que estos fueran capaces de competir con el Gas Natural y disciplinar sus precios para este segmento de mercado y respecto de dichos usos.

La evidencia para sustentar el diagnóstico anterior es variada. Los precios de Gas Natural para clientes residenciales exhiben una marcada estacionalidad, lo que sugiere diferencias en la intensidad competitiva entre los usos del GN para calefacción de los otros usos. Refuerza esta conclusión el hecho que los descuentos en la temporada de invierno solo aplican para consumos sobre un cierto umbral, lo que implica que el beneficio de los menores precios en esta estación del año no se extiende al consumo base de los clientes. El método de pago por adelantado que se exige para dichos descuentos seria consistente con estrategias de discriminación de precios entre usuarios residenciales por parte de las distribuidoras. Lo cual nuevamente sugiere poca sustitución entre combustibles para aquellos clientes ya conectados a la red de GN y para usos distintos a la calefacción.

Hay varios costos de cambio, y problemas de información e inercia en el comportamiento de los clientes, que explicarían en parte el escaso número de clientes que cambian de combustible. Una aproximación del margen de distribución entre clientes industriales, comerciales y residenciales sugiere diferencias en la intensidad competitiva entre estos segmentos de la industria, diferencias que podrían no estar justificadas por diferencias en los costos de provisión del servicio.

En prácticamente todos los países del mundo, el transporte y distribución de GN es considerada una industria con características de monopolio natural y donde se regulan las tarifas en sus distintas etapas. El desarrollo de la industria es relativamente reciente y donde existe un combustible alternativo para calefaccionar, como el caso de Irlanda del Norte.

Una segunda conclusión de este Comité es que con una adecuada regulación es posible imprimir más competencia en esta industria. La experiencia internacional muestra que la entrada de terceros oferentes de GN, que utilizan la infraestructura existente tanto en transporte como en distribución, podría ser instrumental para cumplir con este objetivo.

El Comité consideró que el actual mecanismo de control por tasa máxima de rentabilidad adolece de varias deficiencias que no lo hacen recomendable para la regulación de precios en la industria. Por su parte, que el mecanismo de tarificación por empresa modelo contemplado en la ley para la fijación de tarifas en la región de Magallanes y la Antártida Chilena y que también se activa cuando se sobrepasa el límite de rentabilidad máxima en una zona de concesión, de graves problemas que hacen recomendable su reemplazo por otro mecanismo de regulación.

El Comité es de la opinión que la intensidad competitiva en el segmento residencial para usos distintos a la calefacción es baja, dependiendo de su posibilidad de sustitución por otros combustibles. Una consecuencia de dicha constatación es la primera recomendación, de rápida implementación, pues no requiere modificación normativa alguna.

Se sugiere una fiscalización efectiva del cumplimiento del artículo 30 de la Ley de Servicios de Gas relativa a la obligación de no ejercer discriminaciones de precios injustificadas entre clientes, dándose cuenta de los resultados de esta fiscalización por parte de las autoridades actualmente encargadas de supervisar su cumplimiento en un plazo breve.

Asimismo, en un rango mayor de tiempo se sugiere la modificación del citado artículo 30 de modo que se eviten prácticas de discriminación arbitrarias, esto dado que, actual norma resulta laxa para impedir diferentes tipos de discriminaciones de precios no justificadas entre clientes de distintas categorías y con distintos niveles de consumo.

Se recomienda que en la ley se establezca que toda diferencia de precios entre clientes, ya sea por motivos de volumen, ubicación geográfica o cualquier otra, debe ser adecuadamente justificada en costos; Asimismo, se deberá analizar de manera explícita y particular las políticas comerciales de promociones y descuentos aplicadas por las empresas, aquellas relacionadas con descuentos asociados al pago por adelantado del servicio para calefacción, incluida la estructura de estas promociones.

La experiencia internacional muestra que la entrada de terceros oferentes de Gas Natural, que utilizan la infraestructura existente tanto en transporte como en distribución, podría ser instrumental para cumplir con este objetivo. De esta forma, con el fin de aumentar la competencia en el mercado, se debería regular un peaje y condiciones de acceso, en aquellos segmentos necesarios para proveer el servicio de distribución de gas que posean características de monopolio natural o facilidades esenciales, se debe garantizar el acceso a facilidades esenciales como los terminales,

Además de establecer las condiciones de acceso e interconexión, se deben fijar una tarifa o peajes para estos servicios que permita a terceros usar esta infraestructura.

Se recomienda igualmente que se determine una tarifa de interconexión o peaje con la distribuidora, permitiendo así que terceros utilicen la red de distribución de los incumbentes existentes, transparente y no discriminatorio que remunere el acceso a la red.

En vista de la baja penetración actual de redes de Gas Natural a nivel nacional, y con el objetivo de no desincentivar inversiones tendientes a su expansión, un régimen de auto regulación de las tarifas de peajes estableciendo criterios claros de calidad de servicio. Lo anterior deberá cumplir con los criterios de objetividad, transparencia y no discriminación.

Los miembros del Comité concuerdan, ante el riesgo de que esta auto regulación o régimen de tarifas libres no discriminatorias no sea suficiente para, por una parte, incentivar la expansión de la red, evitar conductas anticompetitivas en la fijación de peajes por el uso de la red de distribución o en las tarifas a clientes finales, debe establecerse un mecanismo de control periódico por parte de los organismos de defensa de la libre competencia.

Relativo a las tarifas se propone un mecanismo similar al consagrado en la actual normativa de telecomunicaciones, en virtud del cual el TDLC deberá establecer cada cuatro años si existen o no condiciones competitivas en el mercado de distribución de GN que permitan mantener un régimen de tarifas autorreguladas, o si por el contrario se deberá aplicar un nuevo régimen de tarifas regulado

Algunos miembros del Comité sugieren que la aplicación de este régimen regulado debiera ser revisada de manera periódica por el TDLC, la principal diferencia entre los miembros del Comité se refiere al régimen aplicable por defecto antes de que el TDLC efectúe esta primera calificación. Mientras que unos indican que el régimen por defecto debería ser el de regulación tarifaria, otros defienden que solo ante la ausencia de condiciones competitivas se debería implementar el mecanismo de regulación tarifaria.

Y con el objetivo de resguardar el riesgo de que esta solución pudiera implicar, desincentivos a las inversiones requeridas para la necesaria expansión de las redes de Gas Natural en nuestro país, los miembros de este Comité concuerdan que el modelo regulatorio que se escoja necesariamente debe contemplar incentivos a estas nuevas inversiones.

Todos los miembros del Comité coinciden en que ni el actual sistema de regulación, basado en la revisión de rentabilidad máxima que podría gatillar una regulación de precios, ni el modelo regulatorio de empresa modelo que parte de cero actualmente aplicable a la región de Magallanes y la Antártica Chilena, los miembros de este Comité concuerdan en favor de su modificación y reemplazo por un nuevo modelo de regulación más cercano al aplicado en el Reino Unido.

El Informe destaca que la integración vertical en la propiedad de los activos puede ser un riesgo o una barrera de entrada que limite la competencia aguas abajo en el segmento de la comercialización de GN, en la medida que terceros competidores que no estén integrados posean restricciones o dificultad en el acceso a las mencionadas facilidades esenciales, ya sea producto de tarifas excesivas por el uso, desincentivo a invertir para no ofertar capacidad o degradación de la calidad de los servicios.

Se constata que la integración vertical podría conllevar ganancias en eficiencia productiva que deben ser resguardadas.

Si bien existen distintas alternativas destinadas a limitar o controlar los problemas relativos a la integración vertical, siendo en términos gruesos las dos más obvias la desintegración sólo legal o la desintegración de propiedad, este Comité sugiere optar por algún nivel de desintegración de propiedad que limite los porcentajes de participación entre las empresas verticalmente integradas, al menos al punto de impedir que se pueda ejercer el control de los activos relacionados.

En materia de regulación de tarifas la alternativa propuesta por este Comité es un sistema de tarificación más afín a la práctica regulatoria de otras jurisdicciones, en particular el Reino Unido. Una de sus principales características, que la distinguen del esquema de empresa modelo, es que la remuneración al capital se establece en base al valor de las inversiones efectivamente materializadas en cada periodo tarifario (con ajustes por eficiencia tipo brownfield) y no en base a los activos de una empresa ficticia que inicia sus operaciones (greenfield). Este sistema asegura que los financistas obtengan un retorno sobre lo que efectivamente han invertido en la empresa dentro del período de tarificación. Además, esta opción reduce los riesgos que enfrentan las empresas reguladas, lo que justificaría la eliminación del piso mínimo al costo de capital que establece la actual legislación

De adoptar el esquema regulatorio propuesto por este Comité, se recomienda desarrollar un sistema de contabilidad regulatoria especializado que permita tener la información relevante sobre la industria y el funcionamiento de las firmas.

Finalmente. existe consenso en el Comité que la CNE debiese realizar un estudio acabado de sustitución, que sirva para apoyar los cambios regulatorios sugeridos por este Comité en las zonas de concesión afectas a chequeo de rentabilidad máxima.

Además, existe consenso unánime en el Comité, que sería conveniente que la autoridad efectúe estudios para evaluar los efectos de cambios regulatorios ya implementados que buscaban inyectar mayor competencia en la industria